quinta-feira, 27 de fevereiro de 2014

12 – Enquadrando o enquadramento

O enquadramento de corpos de água, de acordo com seus usos preponderantes, é o instrumento das políticas nacional e estaduais de recursos hídricos que mais suscita controvérsias. Para início da história, nem um instrumento é. Afinal, instrumento é um meio para se alcançar alguma meta; o enquadramento é uma meta de qualidade de água, não um meio, a ser alcançada pela aplicação dos instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos e pelas medidas estruturais disponíveis: tratamento de efluentes, em princípio.
Este instrumento acha-se regulamentado pela Resolução CNRH 91/2005, que dispõe sobre o enquadramento de águas superficiais e subterrâneas. Aí inicia o primeiro equívoco: esta resolução estabelece os passos para se aprovar os enquadramentos, como se fora algo separado do plano de bacia. E repete praticamente todos os passos necessários para elaboração de um plano de bacia, sendo que ao final faz uma quinada para as questões de qualidade. Como se um plano de bacia devesse fazer, por sua vez, uma quinada para as questões de quantidade, existindo, pois, dois planos que tratariam quantidade e qualidade de forma separada. Isto permitiria se entender que foi revogado o dispositivo do art. 3º. Da lei 9.433/97 da Política Nacional de Recursos Hídricos, que dispõe: Art. 3o. Constituem diretrizes gerais de ação para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade”. E não foi!
Isto tem causado problemas em planos de bacias em estados como Minas Gerais e Bahia onde são demandados documentos separados até no título: Elaboração do Plano de Recursos Hídricos e da Proposta de Enquadramento dos Corpos de Água da Bacia X. E nos Termos de Referência são exigidos relatórios do plano e relatórios da proposta de enquadramento, dissociando assim as aspectos de quantidade e de qualidade que a lei determina que não pode haver. Isto faz com que o relatório da proposta de enquadramento repita em 80% o que está no relatório do plano. E que no relatório do plano, aparentemente, não se devesse tratar das questões de qualidade e, portanto, de enquadramento. Mas como? A qualidade de água é determinada pela concentração de poluentes que é dada pelo quociente entre a carga de poluentes e a vazão hídrica. Logo, se pode alterar a concentração e, portanto, a qualidade de água, alterando-se o numerador (por exemplo, tratando esgotos) quanto o denominador (por exemplo, aumentando-se a vazão hídrica). Um modelo matemático de qualidade de água deve estar acoplado a um modelo de quantidade. Como tratar de qualidade, e de enquadramento, sem se tratar da quantidade de água?  Existem medidas estruturais e não-estruturais que alteram quantidade e qualidade: se pode controlar a quantidade e a qualidade de água de um trecho de rio restringindo-se as outorgas de captação e de lançamentos, simultaneamente. Um reservatório de regularização pode aumentar as vazões de estiagem melhorando as disponibilidades de água em quantidade e em qualidade. Como separar em relatórios distintos aspectos que devem ser considerados em conjunto? Esta dificuldade tive que enfrentar e ainda enfrento em planos que determinam tal separação com um resultado: relatórios repetitivos, redundantes, quando seria mais fácil que a proposta de enquadramento fosse tratada como um capítulo de um único relatório, indissociada de propostas relacionadas a questões de quantidade de água.
Outra questão que sempre me chamou a atenção é por que a ênfase em uma meta de qualidade de água – o enquadramento -, sem que seja demandada uma meta de quantidade de água? Ao não se estabelecer esta meta poder-se-ia estar dando margem à interpretação de que as demandas hídricas em quantidade deverão sempre ser atendidas, por meio de medidas estruturais: reservatórios de regularização e canais ou adutoras de transposição de água, o que nem sempre é econômica, ambiental ou socialmente justificável; além de se tratar de uma visão antiga, da época em que a água era considerada um recurso infinito. Esta necessária meta estabeleceria objetivos quantitativos tais como níveis de eficiência de uso de água (incluindo perdas toleráveis na rede de abastecimento público da água), garantias de suprimento e, até mesmo, quando inevitável, orientações para racionamentos. A lei apenas determina, neste aspecto, que “em situações de escassez o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais” (lei 9.433/97, Art. 1º., III). Em função disto que me parece uma ausência, criei o termo “enquadramento quantitativo” no qual devem ser estabelecidas metas de quantidade no plano.
Quando se trata das classes de qualidade a Política Nacional de Recursos Hídricos remete à Política Nacional de Meio Ambiente, e essa às resoluções no Conselho Nacional de Meio Ambiente. Para as águas superficiais a Resolução CONAMA 357/2005 e para as águas subterrâneas a Resolução CONAMA 396/2008 estabelecem as classes. A Resolução CONAMA 357 pode ser considerada revolucionária na área ambiental, caracterizada pela adoção de instrumentos comando-e-controle e pela adoção de padrões de qualidade do emissário, ou seja, pelo controle da poluição no efluente lançado no meio. Isto faz que independente de um empreendimento lançar seus efluentes em um rio com grande vazão ou, ao contrário, em um córrego, as exigências de tratamento seriam idênticas: a melhor tecnologia disponível. Isto pode fazer, em certos casos, que rios já excessivamente poluídos continuem sendo, pelo acúmulo adicional de novos lançamentos que, porém, adotaram a melhor tecnologia de tratamento disponível. A Resolução CONAMA 357/2005 se afasta desse paradigma ao se referir ao padrão de qualidade do corpo receptor. Assim, este problema anterior poderia ser evitado, ao se sinalizar que o corpo de água já atingiu a sua capacidade de assimilação de poluentes, e que não mais se poderia outorgar lançamentos de cargas poluentes.
O que tem a Resolução CONAMA 357/2005, das águas superficiais, de inovadora, tem a Resolução CONAMA 396/2008, das águas subterrâneas, de confusa, de difícil entendimento, o que talvez explique o fato de que, no meu conhecimento, não tenha sido ainda aplicada em planos de recursos hídricos. Já no seu início, no Art. 3º. estabelece as classes aparentemente como resultantes de uma condição atual e não como uma meta a ser alcançada:
“Art. 3º.  As águas subterrâneas são classificadas em:
I - Classe Especial: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses destinadas à preservação de ecossistemas em unidades de conservação de proteção integral e as que contribuam diretamente para os trechos de corpos de água superficial enquadrados como classe especial;
II - Classe 1: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, sem alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que não exigem tratamento para quaisquer usos preponderantes devido às suas características hidrogeoquímicas naturais;
III - Classe 2: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, sem alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que podem exigir tratamento adequado, dependendo do uso preponderante, devido às suas características hidrogeoquímicas naturais;
IV - Classe 3: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, para as quais não é necessário o tratamento em função dessas alterações, mas que podem exigir tratamento adequado, dependendo do uso preponderante, devido às suas características hidrogeoquímicas naturais;
V - Classe 4: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que somente possam ser utilizadas, sem tratamento, para o uso preponderante menos restritivo; e
VI - Classe 5: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, que possam estar com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, destinadas a atividades que não têm requisitos de qualidade para uso.”
Cabe comentar que no caso das águas superficiais a Resolução CONAMA 357/2005 estabelece as classes em função dos usos preponderantes e de suas exigências de qualidade. A de águas subterrâneas as estabelece em função da qualidade com que são encontradas. Estaria havendo aí um equívoco de interpretação, confundindo classe de qualidade com meta de qualidade? Ou seja, entre a condição atual e a condição futura desejada?
Aparentemente os autores partiram da premissa de que as águas subterrâneas, sendo sujeitas a alterações antrópicas em suas qualidades, dificilmente podem ser recuperadas ao estado natural. Por isto, ao contrário das águas superficiais em que podem ser estabelecidas metas de melhoria de qualidade, nas águas subterrâneas apenas se pode constatar a qualidade (classificar) e definir na condição em que se encontram para que tipo de uso (consumo humano, animal, irrigação e recreação, de acordo com seu anexo) podem ser usadas, mediante tratamento ou não. Para tanto, a resolução estabelece Valores Máximos Permitidos – VMP de concentração para cada uso, apresentados em seu anexo, e aceita que “órgãos competentes” (sic) estabeleçam Valores de Referência de Qualidade – VRQ de concentração. Dependendo da classe, os VRQ podem ser iguais ou menores que os VMP dos usos preponderantes, ou é permitido, na minha interpretação, que em algumas classes o VRQ possa ser maior que o VPM de alguns usos – daí fala a resolução em VPM mais restritivo ou menos restritivo, podendo ser interpretado que o mais restritivo se reporta ao VPM do uso mais exigente, enquanto o menos restritivo ao VPM do uso menos exigente. Portanto, embora confesse que pouco consigo entender desta resolução, constato que ela está descolada da Resolução CONAMA 357/2005 das águas superficiais ou, pelo menos, não estabelece uma meta de planejamento, mas um sistema de classificação. Talvez alguém possa explicá-la melhor ou, se não for possível, ela deveria ser reformulada.
Falando, pois, apenas sobre a Resolução CONAMA 357/2008, já que a 396/2008 não alcancei entender, existem também algumas questões que me parecem triviais, mas que com frequência são levantadas. Uma delas busca estabelecer critérios diferenciados de enquadramento para corpos de água intermitentes. Obviamente, isto se aplica à região semiárida do Nordeste. O que alguns alegam é que o corpo de água sendo intermitente, pouco antes de secar, sua qualidade estaria totalmente comprometida, o que é verdade. No entanto, se couber a interpretação de que a Resolução CONAMA 357/2005 estabelece os limites de concentração aconselháveis para que a água tenha aptidão de suprir determinado uso, o raciocínio deve ser linear: sempre que isto não ocorrer, ou seja, quando as concentrações estiverem além da desejável, seja por que a meta de enquadramento ainda não foi alcançada, ou seja por que o rio está prestes a secar, o melhor seria buscar fonte alternativa de suprimento com qualidade adequada. A questão, portanto, não é alterar os limites de concentração no semiárido, mas de se buscar água com melhor qualidade. Ou que se prove que quando Euclides da Cunha afirmou que “o sertanejo é, antes de tudo, um forte” ele constatou que esta fortaleza, entre outros atributos, permite que use água de pior qualidade que os demais brasileiros, sem prejuízo à sua saúde.
Portanto, o enquadramento diz respeito não a um regime hidrológico específico, mas à qualidade que a água deve ter para ser apta para atender a determinado tipo de uso. Continuando a análise anterior, o corpo de água pode não secar, mas atravessar estiagens que comprometam sua qualidade e façam com que ela esteja aquém daquela que se almeja pelo enquadramento. Nesse caso, o mesmo raciocínio acima pode ser aplicado: se a água está com qualidade insuficiente melhor seria se buscar fontes alternativas.
Cabe agora a análise sobre o regime hidrológico de referência que se deve adotar para estabelecer o programa recuperação da qualidade de água para que a meta de enquadramento seja alcançada. A razão é clara: como os corpos de água tem seus volumes e vazões variáveis ao longo do tempo, e em teoria, durante as estiagens as condições de qualidade são piores (isto deverá ser comentado mais adiante), há que se estabelecer uma condição hidrológica de referência não para o enquadramento, pois ele, como foi proposto acima, nada tem a ver com o regime hidrológico, mas para as medidas de recuperação de qualidade de água para alcança-lo. Esta condição pode ser tão simples como uma vazão de estiagem, em caso de rios, ou um regime hidrodinâmico específico em um lago. Existe aí similaridade com a vazão referencial para outorga, que é referida à uma vazão de estiagem (Q7,10, Q95% ou Q90%, por exemplo). Mas não necessariamente deva ser a mesma referência adotada na outorga. De qualquer maneira, como na outorga, ao se estabelecer uma vazão de estiagem de referência, se admite a hipótese que em certas situações mais extremas de estiagem não haverá água em quantidade suficiente para suprimento às demandas, também podem haver períodos em que a insuficiência será qualitativa, e a classe de qualidade da água não atende ao enquadramento. E, é claro, assim com se estabelece no caso quantitativo um racionamento compulsório, no caso qualitativo, mesmo não sendo compulsório - pois se pode fisicamente usar água com pior qualidade do que a desejável - não é aconselhável. E isto justifica a busca de fontes alternativas de água para suprimento de usos mais sensíveis à qualidade das águas.
O reparo: apesar do que foi comentado acima, a condição crítica de qualidade pode não ocorrer nas estiagens. Por exemplo, em bacias intensa atividade agrícola ou urbanizadas, a condição crítica de qualidade das águas pode ocorrer durante as primeiras chuvas da estação úmida, quando o solo, que acumulou resíduos, é lavado e os resíduos atingem os corpos de água. É uma questão a ser observada no monitoramento e também nas medidas adotadas para que o enquadramento seja alcançado. Em lagos, a condição crítica de qualidade pode ocorrer na conjunção de uma estiagem, associada a ventos que represem as águas, impedindo as suas renovações, por isto se deveria falar em regime hidrodinâmico de referência.
O curioso é que os estados e a União estabelecem vazões de referencia para outorga, mas não o fazem para os programas para a efetivação do enquadramento.
Uma outra questão importante é sobre como alguns usuários, especialmente o meio industrial, encara o enquadramento com reservas, por temer que por meio dele sejam criadas barreiras às suas atividades. Para não me alongar muito, tratarei deste tema na próxima inserção. 

quarta-feira, 26 de fevereiro de 2014

11 - A falta de efetividade dos planos de recursos hídricos de bacia hidrográfica

Este problema tem sido sistematicamente apontado como uma falha importante no processo de planejamento e gerenciamento dos recursos hídricos, seja no âmbito nacional, das unidades federativas e das bacias hidrográficas. Faz-se um plano e suas propostas não são implementadas. As causas são complexas e provavelmente cada situação (país, UF ou bacia) tem suas próprias razões. Mas algumas delas podem ser apontadas, inicialmente para os planos de bacia hidrográfica.

Interpretação equivocada da Política Nacional de Recursos Hídricos

Existe uma interpretação equivocada da lei da Política Nacional de Recursos Hídricos, em seu Art. 8º., que dispõe que “os Planos de Recursos Hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País”. Ela entende que o país, todos os estados e todas as bacias hidrográficas devam ter planos. Embora se possa aceitar que o país e vários estados apresentam problemas de recursos hídricos, e que para equacioná-los deveriam ter seus planos, isto não se aplica automaticamente a todas as bacias hidrográficas. E, talvez, nem a todos os estados. 

Justificativas para um plano de bacia hidrográfica

Um plano é justificável quando existem problemas de recursos hídricos atuais ou projetados para o futuro, geralmente identificáveis por balanços hídricos entre disponibilidades e demandas, em termos de quantidade e de qualidade; mas, também, para que um plano seja justificável, as soluções dos problemas não devem ser triviais. Bacias com pequena densidade populacional, poucas zonas urbanas, atividade agrícola predominando, poderão ter seus problemas hídricos equacionados pela aplicação da outorga e tratamento dos esgotos domésticos, por exemplo. Para se propor estas medidas devem ser elaborados estudos de outorga e de saneamento básico. Mas não há necessidade de ser elaborado um plano de recursos hídricos, em toda sua complexidade.
Muitas vezes existem problemas emergenciais em uma bacia, devido à falta de tratamento de esgotos ou a dificuldades localizadas de suprimento, que poderiam ser resolvidas por um Plano de Ações Emergenciais, de baixo custo e em pouco tempo, sem necessidade de elaboração de um plano de recursos hídricos com as complexidades que envolve.
Tão pouco haveria necessidade nessas bacias de criação de comitês. Uma associação de usuários de água - por exemplo de irrigantes - poderia fazer a interlocução com o órgão outorgante buscando o alcance de consensos.

A frustração de elaboração de um plano em bacia sem problemas que o justifique

Quando é contratado um plano de uma bacia onde não existem justificativas para esta ferramenta – e já me deparei com essa situação algumas vezes – a sensação da equipe contratada é de perplexidade. Estamos profissionalmente preparados e esperando resolver problemas; quando não existem, o que fazer? Mas se tem que cumprir o que dispõe o TR, e o plano fica descolado da realidade. 
Para se cumprir com o contrato há necessidade de se prever cenários com grandes dinâmicas econômicas nos quais, por exemplo, todas as áreas aptas à irrigação na bacia estariam desenvolvidas, quando então ocorrem problemas de balanço hídrico. Mesmo se a lógica indicar isto, o cenários dificilmente ocorrerá no horizonte de planejamento, em muitos casos. E fica a sensação de se estar desperdiçando tempo e dinheiro. E o resultado é que o plano não será implementado, pois é percebido pelos decisores a inexistência de urgência. O que é um resultado, mas que pode ser obtido de forma mais simples e barata.
Geralmente, um plano e, portanto, um comitê, são necessários em bacias com dinâmicas econômicas intensas, com vários tipos de uso de água, e conflitos de diferentes ordens, em termos quantitativos e qualitativos. Esta avaliação deveria ser elaborada no Plano Estadual de Recursos Hídricos, que identificaria as bacias hidrográficas que deveriam desenvolver seus planos e criar seus comitês; e, também, aquelas em que uma aplicação trivial de instrumentos de gerenciamento, e de investimentos como no aumento de disponibilidade hídrica, ou no tratamento de esgotos, equacionaria seus problemas atuais e futuros.

De volta ao Sistema Francês: tão decantado, mas raramente aplicado em sua essência

Já que nosso sistema se espelha no exemplo francês, cabe comentar que lá é exatamente desta forma que as coisas fluem. São elaborados os SDAGEs – Plano Diretores de Gerenciamento de Águas em cada uma das 6 Regiões Hidrográficas, que se assemelhariam tanto pela área, quanto pela abordagem, com os Planos Estaduais de Recursos Hídricos. Uma das suas propostas deve ser em quais bacias da Região Hidrográfica se justificaria a elaboração dos SAGEs, que seriam os planos de bacia hidrográfica.
Outros problemas ocorrem em bacias onde um plano de recursos hídricos é realmente necessário. Como foi comentado na inserção anterior, a arrecadação da cobrança pelo uso de água não é geralmente suficiente para sustentar os investimentos que são previstos no plano, e necessários para equacionar os problemas qualiquantitativos da bacia. Isto não seria um problema, pois os investimentos de maior monta costumam ser setoriais, e se presume que os setores, como o de saneamento e de irrigação, busquem seus recursos nas linhas prórprias de financiamento. Mas não era esta a expectativa que havia quando foram criados os primeiros comitês e implementados os sistemas estaduais de recursos hídricos: imaginava-se que a cobrança poderia suportar todos os programas, bastando calibrar seu valor para que isto acontecesse.

Como implementar o plano?

Portanto, a questão fundamental a ser tratada é como o plano poderá ser implementado já que o comitê, de forma autônoma, com base nos recursos financeiros angariados pela cobrança, não poderá fazê-lo? O que pode afinal o comitê fazer, nessa circunstância? 
No meu entendimento a única maneira é promover o plano para que ele assuma visibilidade e apoio político. Sempre procuro enfatizar aos comitês com os quais eu trabalho que um plano de recursos hídricos de bacia hidrográfica é um documento que conta com a legitimidade do comitê que o aprovou. Um prefeito municipal da bacia, identificando programas de ação que beneficiam seu município, teria maior força política na busca de recursos junto aos governos estadual e federal, e a empresas setoriais, respaldado por este documento. 
Se puder se organizar com os prefeitos dos municípios da bacia, maior seria o poder político que os respaldaria. O mesmo quanto a uma empresa ou secretaria estadual - por exemplo, de agricultura -, quando o plano aponta a vocação da bacia para a agricultura irrigada. 
Portanto, o envolvimento do comitê com as prefeituras municipais e com as empresas setoriais que atuam na bacia é uma necessidade, e uma das alternativas é serem membros do colegiado. Mesmo que nem todas as prefeituras possam estar representadas no comitê, para evitar um número excessivo de membros, os comitês deveriam se preocupar em trazer os prefeitos para reuniões específicas de apresentação de programas de ação, mostrando as suas relevâncias para os municípios. E divulgar amplamente o Resumo Executivo com a síntese de resultados que todo plano elabora ao seu final.

O "Day After" do plano

Um dos problemas já comentados em outra inserção é o “day-after” à aprovação do plano para o comitê. Um plano propõe uma dinâmica ao comitê que provavelmente ele nunca havia encontrado. Ao logo de sua elaboração o comitê é chamado a apresentar informações, a avaliar diagnósticos, a discutir prognósticos, a propor o enquadramento, a deliberar sobre programas de ação, etc. 
Todos os comitês, especialmente aqueles que estavam em meio a um marasmo burocrático, imersos em discussões pouco úteis e que em nada resultavam, durante este período percebem para que se destinam. É o momento de maior mobilização de seus membros, ajudados pela consultora que frequentemente deve bancar as despesas de reunião (transporte, almoço, lanche, etc.). 
Porém, um dia o plano é apresentado e aprovado, os exemplares entregues, e o comitê, no “dia depois” se sente perdido, sem pauta, sem até condições materiais de organizar novas reuniões. Não são muitos os comitês com condições de manter a mobilização alcançada durante o plano. Aos comitês onde suas bacias não implantaram a cobrança pelo uso de água faltam recursos para promover as reuniões. Acabam se convencendo que seu papel foi elaborar e aprovar o plano, e que agora cabe aos poderes públicos implementá-lo. Com isto, ocorre o esvaziamento do comitê, em um nível até pior do que havia antes do plano.
O quadro que formo acima é muito pessimista e, em vários casos, pode ser exagerado. De todo modo, acredito que no plano se deva criar condições para o comitê enfrentar este “dia depois”. Esta ideia surgiu inicialmente conversando rapidamente com o presidente do CBH Taquari-Antas no RS, em cujo plano tive algum envolvimento. Perguntei-lhe, após a aprovação do plano, como estavam as coisas. Ele me afirmou que iam bem, pois haviam sido criados grupos de trabalho vinculados aos programas mais relevantes e eles estavam se reunindo para impulsionar a aprovação do programa. 
Um pouco depois, a ideia foi aprofundada conhecendo a experiência do Ceará na elaboração do que é considerada uma nova versão do seu Plano Estadual de Recursos Hídricos. Uma colega consultora esteve envolvida em elaborar, por contrato com a Assembleia Legislativa do estado, um Pacto das Águas, mediante o qual seriam identificados programas relevantes para a segurança hídrica cearense e distribuídas as responsabilidades pelas suas implementações, por meio de reuniões com os atores sociais e entidades envolvidas. Achei interessantes as duas ideias: o comitê se envolver no acompanhamento da implementação dos programas de ação do plano e, fora do âmbito do comitê, buscar a distribuição de responsabilidades dessa implementação, conjugando esforços, e definindo cronogramas para busca de apoios financeiros.
No Plano de Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos rios Macaé e das Ostras, no Rio de Janeiro, foi possível propor esta experiência, aprovada pelo Comitê, e que foi chamada de Pacto das Águas, a exemplo do que ocorreu do Ceará. Porém, de forma não idêntica, seu objetivo foi o de criar uma pauta de atividades para o comitê, no “dia depois” da aprovação do plano, vinculada à implantação dos programas de ação. Para cada programa foram identificadas as entidades responsáveis pelas suas implementações e as entidades que foram chamadas de intervenientes. Essas últimas seriam aquelas que teriam interesse na implementação, no acompanhamento e nos resultados. As atividades, que deverão ser realizadas a partir de agora, com o plano aprovado e os produtos editados e entregues, seriam:
  • 1 Divulgação e mobilização em torno do estabelecimento do Pacto das Águas: fase preliminar de publicização do plano e de seus programas, e mobilização dos atores sociais e entidades para as suas implementações; identificação mais precisa de entidades responsáveis e intervenientes;
  • Reuniões para nivelamento de conhecimento e definição de estratégias para  viabilizar a implantação dos programas de ação: já separados por programas ou grupo de programas de ação, os representantes das entidades responsáveis e intervenientes, aprofundariam seus conhecimentos sobre a natureza do programa, ou grupo de programas, com fontes possíveis de financiamento e parcerias possíveis;
  • 3 Reuniões para divisão de responsabilidades na implementação dos programas de ação: conhecida a natureza do programa ou do grupo de programas, haveria uma divisão de responsabilidades entre as entidades responsáveis e intervenientes relacionada ao aporte e à busca de recursos, até o momento em que seja viabilizada a implementação do programa (ou grupo de programas);
  • 4 Reuniões para acompanhamento da implementação dos programas de ação: fase que se desenvolve ao longo do processo de implementação do programa os do grupo de programas.

Entendeu-se que o Pacto das Águas poderia ser concretizado em menos de 1 ano para cada programa ou grupo de programas, nas três primeiras fases, de forma simultânea. Cada fase deveria levar não mais que 3 meses, ficando a quarta fase para ser iniciada quando da liberação de recursos para o programa, o que dependeria do cronograma físico-financeiro acordado. Trata-se de uma experiência, que visa evitar que o plano seja abandonado após sua aprovação, como muitas vezes ocorreu, com o comitê entendendo que seu papel seria encerrado ali. Futuramente será possível avaliar se houve sucesso nesta experiência.
Cabe comentar que o CBH Macaé e das Ostras tem uma situação que difere da maioria dos comitês brasileiros: como a cobrança pelo uso da água foi aprovada por lei no estado do Rio de Janeiro, e aplicada de uma só vez a todo estado (algo que será comentado na inserção sobre a cobrança futuramente), este comitê tem disponível quase R$ 1 milhão por ano para atender as despesas aprovadas, podendo atuar com autonomia. Os comitês que não têm recursos – a quase totalidade – teriam que buscar recursos externos (públicos ou privados) para fomentar as reuniões previstas.

domingo, 23 de fevereiro de 2014

10 - Termos de referência: os programas de ação e a frustração relacionada à cobrança pelo uso de água

A última fase de um plano é a proposta de programas de ação. As ações envolvem tanto investimentos em medidas estruturais, obras, como em medidas não-estruturais, ou instrumentos de gestão: sistema de informações, enquadramento, cadastro, outorga e fiscalização, cobrança, áreas de restrição para proteção aos recursos hídricos, etc. Há necessidade também de se propor a “engenharia financeira”, ou seja, um quadro de fontes e de utilização de recursos, com o respectivo cronograma físico-financeiro que mostre como viabilizar financeiramente os investimentos propostos.
Antes de prosseguir, é importante comentar a frustração relacionada à cobrança pelo uso da água, que entrou acima como subtítulo. No início dos estudos e discussões que levariam à aprovação das políticas nacional e estaduais de recursos hídricos nós, jovens inexperientes que nos envolvíamos tanto no âmbito nacional, quanto nos estaduais, tínhamos grande expectativa relacionada à cobrança como fator de financiamento aos investimentos aprovados nos planos. Espelhávamo-nos no exemplo francês, onde esta conta aparentemente fechava. Imaginávamos que a cobrança resultaria em uma fonte exclusiva de financiamento de programas de despoluição e de aumento de disponibilidade hídrica, sob o controle do comitê.
Em 1995 coordenei um estudo na bacia do rio dos Sinos/RS, contratado pelo governo do estado, cujo objetivo era testar a aplicação dos instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos: enquadramento, outorga e cobrança pelo uso de água, em especial. Já nesse estudo verificamos que o potencial de arrecadação da bacia com a cobrança era ínfimo em relação à demanda de investimentos para controle da poluição. Verificamos também que mesmo estabelecendo como medidas de despoluição técnicas de tratamento de efluentes simplificadas, o custo dessas superava em muito a arrecadação hipotetizada com a cobrança e, ainda pior, era insuficiente para levar a qualidade de água sequer próxima a uma meta de enquadramento menos ambiciosa, onde predominava a classe 3 nas seções fluviais onde havia a captação para abastecimento público. O esquema de cobrança era simplificado, não aderente ao que posteriormente foram adotado em bacias brasileiras. Finalmente, imaginávamos que se a arrecadação em um ano isolado era insuficiente para sustentar os investimentos, que talvez um esquema de financiamento de longo prazo e a juros baixos ou nulos permitiria ajustar a engenharia financeira.
Mais tarde percebeu-se que o problema era maior: o comitê, que aprova a cobrança, não tem personalidade jurídica e por isto não pode ser tomador de recursos; a agência de bacia, que tem personalidade jurídica, é vinculada ao comitê por um contrato de gestão que pode ser rescindido a qualquer momento, e por isto não teria como ser habilitada a obter o empréstimo. Se o governo tomasse este empréstimo ele poderia entrar como recurso público, com as conhecidas limitações de aplicação. Além disto, não estaria assegurado que a cobrança teria continuidade para ressarcir o empréstimo, pois a qualquer momento o comitê poderia deliberar pela sua interrupção, por exemplo, se os recursos arrecadados não retornassem para a bacia. Problemas que até hoje ainda geram dúvidas e buscas de alternativas.
Mais adiante comitês de bacias de rios federais aprovaram a cobrança pelo uso de água: bacias dos rios Paraíba do Sul (2001), Piracicaba, Capivari e Jundiaí (2005), São Francisco (2009) e Doce (2011). Os estados do Rio de Janeiro (2003) e de São Paulo (2005) também aprovaram os seus mecanismos de cobrança; no primeiro a cobrança foi implantada, mediante lei, em todas as bacias do estado, simultaneamente; no segundo ela ainda não está totalmente implementada em todas as suas bacias.
Em todos os casos a cobrança foi resultado de longas negociações com os respectivos comitês de bacia, com exceção do caso do estado do Rio de Janeiro, onde a discussão foi na Assembleia Legislativa. De forma a ser viabilizada a cobrança foram aceitas várias ponderações sobre limites a capacidade de pagamento dos usuários. Com isto, a premissa adotada em todos os casos é que a cobrança não deve afetar significativamente os usuários de água. Isto determinou que a cobrança deixasse de ter seu caráter incitativo ao bom uso da água, algo que era previsto na legislação (Lei 9433/97 da Política Nacional de Recursos Hídricos, Art. 19: A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva: I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II - incentivar a racionalização do uso da água; ...). Pelos mesmos motivos, a arrecadação se tornou relativamente reduzida, impedindo que tivesse o caráter financeiro, também previsto no mesmo artigo da lei nacional (... III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos). Esta é a frustração relacionada à cobrança pelo uso da água, tema que deverá retornar futuramente.
Voltando aos programas de ação previstos nos Termos de Referência, e limitando a análise aos investimentos em medidas estruturais, rapidamente se verificou que o montante necessário extrapolava em muito a arrecadação da cobrança. Mas isto por que se agrupava no mesmo bolo investimentos setoriais que, por exemplo, se destinavam ao setor de saneamento ou irrigação, com aqueles que diziam respeito especificamente à promoção de um melhor gerenciamento de recursos hídricos na bacia. No meu entendimento, os recursos da cobrança deveriam ser destinados prioritariamente a esses últimos e, mesmo assim, àqueles que estariam sob a atribuição dos comitês. Os investimentos em promoção de melhor gerenciamento que digam respeito ao sistema estadual ou nacional de informações, ao cadastro de usos e à fiscalização da outorga, por exemplo, devem ser assumidos pelos órgãos outorgantes dos recursos públicos, pois se relacionam a atribuições específicas do poder público. Por exemplo, o Quadro abaixo mostra os programas de ação previstos em um plano de bacia recentemente aprovado. Dos 24 programas, apenas 6 podem ser considerados atividades gerenciais específicas comitê. Oito programas devem ser atribuição do órgão de gerenciamento de recursos hídricos – OGRH. Os demais se referem a investimentos a serem assumidos com recursos públicos, como o aproveitamento e incremento de disponibilidades hídricas, e programas da área ambiental, social e de setores econômicos.
Área/Setor
Programas
Área de Recursos Hídricos
Gerenciamento
Atribuições específicas do OGRH
Atribuições do CBH
· Sistema de Informação sobre Recursos Hídricos
· Rede de Monitoramento de Recursos Hídricos e de Alerta de Cheias
· Cadastro de usuários de água, outorga de direitos de uso vinculada ao alcance gradual de índices de eficiência no uso e fiscalização
· Enquadramento das Águas Superficiais
· Outorga de lançamento de poluentes no meio hídrico
· Controle da extração de água subterrânea na Franja Litorânea
· Sistema de Acompanhamento da Implantação do Plano Orientado a Resultados
· Ampliação da cobrança pelo uso da água
· Plataforma de Geoprocessamento
· Mecanismos de Adesão Voluntária: Selo Azul de sustentabilidade hídrica
· Áreas prioritárias para conservação e recuperação de águas e florestas
· Inventário e Proteção Participativa de Nascentes
· Articulação do Gerenciamento de Recursos Hídricos com o Gerenciamento Costeiro
· Programa Estratégico de Comunicação e Mobilização Social
Obras e intervenções
· Aproveitamento e o incremento das disponibilidades dos recursos hídricos
Área Ambiental
· Fomento à regularização ambiental das propriedades rurais – boas práticas e acompanhamento dos efeitos dos Pagamentos por Serviços Ambientais: Programa Produtor de Água – PSA
· Identificação e Restauração de Áreas de Preservação Permanente (APPs) e recuperação de áreas degradadas
· Educação Ambiental
Área Social
· Resgate e incentivo aos modos de vida e práticas de manejo das populações tradicionais
Setores
Agricultura
· Agricultura familiar na perspectiva de transição para agricultura familiar sustentável (base agroecológica e orgânica)
Saneamento
· Planos Municipais de Saneamento Básico: coleta e tratamento de esgotos
Turismo
· Ordenamento do turismo
Defesa Civil
· Proposta de intervenções estruturais visando ao controle de cheias
· Proposta de intervenções não estruturais visando a mitigação dos impactos das cheias

Embora apenas os 6 programas de atribuição do comitê deveriam ser sustentados com os recursos da cobrança, o comitê tem competência para aprovar outras destinações. Por exemplo, financiar municípios para elaborarem seus Planos Municipais de Saneamento Básico, ou programas de educação ambiental.
Para implantar os programas que não são da atribuição do comitê caberia a busca de recursos públicos municipais, estaduais e federais, e privados, onde couber. Como sobre estes recursos não se tem controle e nem é possível estimar o sucesso com que serão arrecadados, o programa de ações deve ser complementado por um programa de busca de recursos, onde atuariam as entidades públicas, privadas e do terceiro setor atuantes na bacia, por meio da representação no mesmo comitê ou diretamente. Este coletivo buscaria organizar as suas reivindicações e viabilizar politicamente o alcance dos objetivos do plano. Não é muita coisa, mas é o possível, aparentemente.

sábado, 22 de fevereiro de 2014

9 - Termos de referência: prognósticos e as visões de futuro

Algo que sempre me incomodou nos Termos de Referência eram as orientações para a parte de prognóstico, muitas das quais até hoje são mantidas. Nos planos mais antigos, antes que as discussões sobre recursos hídricos fossem inseridas nas agendas, os planos de recursos hídricos estavam atrelados aos interesses de usos setoriais. Nesses casos, o futuro era projetado para atender a demanda desse setor, muitas vezes aproveitando em sua plenitude o potencial existente. A agricultura irrigada era a locomotiva dos planos. Avaliava-se a área irrigável, supunha-se muitas vezes seu pleno desenvolvimento, e eram propostas as intervenções para suprir a água demandada. E considerando, de forma correlata, as demais demandas de água, que requeriam volumes de água menos expressivos que a irrigação. Nesses casos mais antigos os planos de recursos hídricos eram muito diferentes dos atuais, sendo planos de intervenções estruturais para suprimento aos usos setoriais de água.
Quando se buscou adotar uma postura mais moderna, orientada aos múltiplos usos da água, e ao uso concomitante de intervenções não-estruturais, havia a orientação para se estabelecer uma projeção tendencial de usos de água e no entorno dela se fazia a projeção “otimista” e a “pessimista”. A projeção tendencial se baseava nas tendências passadas. Por exemplo, se ajustava uma curva qualquer à série de número de habitantes ao longo do tempo, se extrapolava a curva para o futuro, até o horizonte de planejamento, 20 a 30 anos em relação ao presente. Depois, se avaliava a projeção e “abria-se” o leque para cima, para estabelecer a projeção otimista, e para baixo, gerando a pessimista. Portanto, o futuro virava uma mera especulação matemática na maioria dos planos. Os potenciais da bacia, em termos de área irrigável, investimentos previstos que poderiam alterar a sua dinâmica econômica, entre tantas outras hipóteses, eram muitas vezes desconsiderados.

Evolução metodológica

Quando em 2004 me envolvi com a elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos, com função de estabelecer orientações metodológicas para a Secretaria de Recursos Hídricos do MMA, que o coordenava, comecei a estudar o tema, acreditando que havia alternativas àquela abordagem que me parecia tão frágil. Com efeito, mesmo no Brasil, começando pelo setor elétrico, encontrei abordagens que me pareceram mais completas e metodologicamente adequadas. E encontrei vasta literatura sobre o tema, internacional e nacional. Era a abordagem de planejamento por cenários. Nela, o futuro não se resumia a mera projeção do passado, entre outras coisas por que ele podia ser alterado, por nossa vontade e intervenção. Devia-se estar atento a variáveis de peso, que poderiam alterar os rumos e determinar inflexões nas projeções, como nos casos de instalação de uma cadeia produtiva de petróleo em uma bacia, situação do Plano de Recursos Hídricos Macaé e das Ostras. Ou quando decisões relacionadas à proteção ambiental pudessem restringir ou aliviar as restrições a implementação de atividades potencialmente poluentes. O planejamento deixava de ser uma aposta matemática baseada em projeções de tendências identificadas no passado, para se tornar algo discursivo, considerando as possibilidades de alteração do futuro, em função de eventos não controláveis, mas também controláveis, como nossas intervenções. Com uma vantagem: o comitê deveria fazer parte das discussões, revelando suas visões de futuro, e construindo um futuro plausível desejado - chamado de cenário normativo - sob a orientação da contrapartida técnica responsável pela elaboração do plano. Ou seja, tudo a ver com o planejamento participativo. E contribuindo para o fortalecimento do comitê.
Foi fácil convencer aos dirigentes da SRH a adotarem a metodologia de cenários, face à aderência que tinha tanto à Política Nacional, quanto ao que entendiam e valorizavam em um processo de planejamento participativo. Foi contratada consultoria externa para aplicar a metodologia, e coube a mim, como foi designado, “molhar” os cenários. Várias reuniões depois ficaram prontos os 3 cenários do Plano Nacional de Recursos Hídricos que tinha como horizonte o ano 2020, ou os cenários do PNRH 2020. Estes foram nomeados como Água para Todos, Água para Alguns e Águas para Poucos. Isto alterou a forma de realizar prognósticos na elaboração de planos de recursos hídricos. Mas ainda faltava alguma coisa para mais bem inserir a aplicação de cenários futuros na prática de planejamento estratégico de recursos hídricos.

Reparos e aprimoramentos

Os cenários do PNRH 2020 eram, na minha opinião atual, muito determinísticos. Qualquer um que ocorresse vinha tanto com uma visão de futuro do mundo, do Brasil, de várias dimensões setoriais e, o mais grave, da reação da área de recursos hídricos. Ou seja, a evolução da área, que estávamos planejando buscando que atuasse em qualquer cenário da melhor forma possível, era pré-definida. Inclusive, por minha conta, coloquei, e não foi objetado, que no pior cenário, o Águas para Poucos, a lei da Política Nacional de Recursos Hídricos seria revogada, face ao seu insucesso. Ou seja, uma das principais premissas do planejamento por cenários, de que nós somos também autores do futuro, que ele não ocorre ao acaso, era derrubada. Se ocorresse um cenário adverso, era determinado que o Sistema Nacional de Recursos Hídricos implodia, sem possibilidade da área de recursos hídricos se desempenhar melhor, ou pior, ante futuros mais amenos ou mais dramáticos.
Isto destoava, inclusive, dos cenários adotados nos Planos Decenais de Energia Elétrica, como percebi mais tarde. Eles tratavam dos ambientes futuros em que o Setor Elétrico iria atuar. O que o plano do setor deveria propor seria a forma de melhor agir seja qual fosse o cenário que ocorresse. Este equívoco, na minha avaliação, tive oportunidade de corrigir mais tarde quando fui contratado para propor cenários para a revisão do PNRH com horizonte 2025. Os novos cenários, até nos nomes, não se referiam como antes aos recursos hídricos: 1) Dinamismo Integrado, 2) Dinamismo Endógeno, 3) Perda de Oportunidades e 4) Estagnação. Acredito que tenha havido um ganho conceitual nesta nova versão.

O pesadelo computacional

Porém, ao aplicá-la na prática, a planos do Vale do Jequitinhonha, o ganho conceitual se tornou um pesadelo operacional, enfrentado pelo nosso responsável pelos modelos matemáticos de balanço hídrico em quantidade e em qualidade. Tínhamos quatro cenários, obtidos da composição dos cenários nacionais, que eu elaborara, com os cenários do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, e considerando cenários do Plano Estadual de Recursos Hídricos: 1) Realização do Potencial, ou Sonho Californiano; 2) Dinamismo Agro-Silvo-Pastoril, ou Extensão Jaíba; 3) Dinamismo minerário, ou Retorno ao Passado; e 4) Enclave de Pobreza. Os nomes são apresentados para mostrar que eles não se tratavam de mera transposição dos cenários nacionais à região.
Como trabalhamos com 4 cenas, a atual (2012) e 3 cenas para cada cenário: curto (2017), médio (2022) e longo prazo (2032), houve necessidade de rodar o modelo de balanço hídrico quantitativo em 12 situações futuras e mais cena atual: 13 vezes. Para o balanço hídrico de qualidade era o mesmo, mas como cada parâmetro representava uma rodada, e trabalhamos com 4 - DBO e OD, Coliformes, Fósforo, Nitrogênio -, foram 52 rodadas. Um total de 65 resultados de simulações, entre os quantitativos (13) e de qualidade (52). Não só um trabalho excessivo, mas também a dificuldade de avaliar e sintetizar todos os resultados.
Isto, pois eu julgo, ao contrário de outros colegas, que o desenvolvimento de cenários só é justificável se todos forem considerados e testados ante as nossas estratégias. Não entendo cenários como algo especulativo, que avalia possíveis futuros, sem testar as estratégias em cada um, e daí concluir se são ou não adequadas.

Existe efetividade de se trabalhar com cenários no curto e médio prazos?

Porém, o esforço computacional e analítico empregado me fez repensar. Uma coisa é propor e testar estratégias em um plano nacional ou estadual de recursos hídricos, que vão estabelecer as grandes linhas de ação, de longo prazo, com flexibilidade de se adaptarem ao longo do tempo a novas inflexões e tendências, e sem prever intervenções estruturais. Testar estas estratégias em 3 a 5 cenários é viável, pois estamos lidando com grandes linhas de ação como, por exemplo, reforçar os sistemas de gerenciamento de recursos hídricos de estados que se acham na iminência de passarem por grande desenvolvimento baseado no uso dos recursos hídricos.
Outra coisa é trabalhar com tantos cenários em planos de bacia hidrográfica, que devem necessariamente prever intervenções estruturais. Isto, pois as intervenções estruturais dependem de orçamento, e nem sempre poderão ser materializadas. Não faz sentido prever um plano de investimentos de curto, médio e longo prazos, se não está assegurado sequer que todas as propostas de curto prazo venham se concretizar, quanto mais as de prazos mais longos. Esta questão temporal é considerada na Política Nacional de Recursos Hídricos que, apesar de erroneamente, na minha visão, colocar no mesmo formato o plano nacional, os estaduais e os de bacia hidrográfica, estabeleceu em seu art. 7º. que “os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos”. Um plano nacional ou estadual de recursos hídricos, tendo muitos programas que dependem de grandes e complexos arranjos institucionais têm que ter largos horizontes, da ordem de 15 a 30 anos. O Plano Nacional de Recursos Hídricos elaborado em 2005 teve horizonte em 2020; o de Energia, com horizonte 2030 foi apresentado em 2007, por exemplo.
Já um plano de bacia hidrográfica deve gerar intervenções que não costumam ultrapassar uns 10 anos, desde a sua concepção até a implantação. Portanto, horizontes da ordem máxima de 15 anos devem ser considerados em suas elaborações; talvez 10 anos seja o aconselhável na maioria dos casos. Não faz muito sentido elaborar cenários para horizontes tão curtos, pois se pode considerar que, mesmo em ambientes mais sujeitos a inflexões de tendências, em menos de 10 anos seus resultados não serão sentidos de forma significativa. Por isto, e considerando as demais incertezas, é possível se trabalhar adequadamente com apenas um cenário em um plano de bacia. Este não precisa ser o tendencial, no sentido de ser uma projeção do passado, como era feito antigamente. Mas pode ser o cenário mais provável, dentro do elenco de cenários que um plano de prazo mais longo, como o Estadual de Recursos Hídricos, aprovou. Ou mesmo um cenário normativo desejado, que expressa o que o comitê almeja e que pode efetivamente ser alcançado considerando os recursos disponíveis. Também não cabe simplesmente traspor o cenário do Plano Estadual de Recursos Hídricos para a bacia, mas projetá-lo, no sentido de sem perder suas características conceituais, sofrer uma adaptação à realidade da bacia.
Estas definições, de que planos de bacia hidrográfica sejam elaborados para horizontes de médio prazo, não além de 15 anos, e que desta forma poderão considerar apenas um cenário, simplificará sobremaneira as suas elaborações. Os estudos de cenários alternativos no longo prazo devem ser reservados aos planos nacional e estaduais de recursos hídricos, que não prevejam obras, mas estratégias de ação, reunidas em programas governamentais.

Mais sobre o processo de cenarização: correções de mau-entendidos conceituais frequentes


Continuando as reflexões sobre o processo de cenarização, no processo de planejamento se deve considerar a existência de dois tipos de variáveis: as controláveis e as não-controláveis pelo sistema de gerenciamento, no caso, o de recursos hídricos. São não controláveis – em parte - as variáveis que estabelecerão a evolução da população, da atividade econômica, do uso dos solos e dos recursos hídricos. A ressalva que a expressão “em parte” estabelece é que as variáveis controláveis, que são as ações e os instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos, podem – e quase sempre devem – estabelecer orientações e restrições para o uso do solo, para a apropriação de recursos hídricos e, desta forma, acabam também conformar, em parte, a evolução da população e da economia, e portanto as variáveis que são classificadas como não controláveis. Não controláveis certamente são as mudanças climáticas, os eventos extremos meteorológicos – secas e enchentes -, as sinalizações do mercado mundial, nacional e regional relacionadas às demandas de bens e serviços que possam ser providos pela economia da bacia, entre outras tantas.
De todo modo, o gerenciamento de recursos hídricos se depara com variáveis parcialmente não-controláveis - sob as quais os instrumentos de gerenciamento devem estabelecer orientações e restrições - ou totalmente não-controláveis - sob as quais nada há o que se fazer a não ser aproveitar as oportunidades que estabeleçam e se proteger das ameaças que trazem. Para se dar um exemplo simples, caso seja estabelecido um incentivo ao uso do etanol na frota de veículos nacionais – variável não-controlável - se pode esperar um aumento da produção de cana-de-açúcar que poderá ser obtida com a adoção da irrigação, sem expansão significativa da área cultivada. Isto aumentará o uso de água e o agravamento de conflitos de uso, que devem ser equacionados pelos instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos – variável controlável -, incluindo a restrição de outorgas para esses fins em determinadas sub-bacias com balanços hídricos potencialmente críticos. Algo que virá conter nessas bacias a irrigação da cana.
Portanto, os cenários deverão ser estabelecidos em função de hipóteses de evolução das variáveis não-controláveis (ou parcialmente controláveis pela ação dos instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos). E, em decorrência, os cenários desejáveis (ou futuro desejável pelos atores sociais da bacia) não são determinados unicamente pela vontade desses atores, mas são também fortemente influenciados pelas forças sobre as quais não existe pleno ou nenhum controle.
O que se pode denominar por “cenário desejável” ou, para não confundir, “adaptação desejável do gerenciamento de recursos hídricos aos cenários alternativos” é a condição de gerenciamento de recursos hídricos que mais bem se adequa aos cenários alternativos que são prospectados e produzem um resultado desejável para a sociedade da bacia. Entre esses cenários alternativos existe o tendencial, que nem sempre – ou quase nunca – é o melhor entre os cenários que possam ser prospectados. Haverá certamente um cenário mais desejável – às vezes chamado por otimista -, mas seu estabelecimento decorre da ação de variáveis não-controláveis pelo gerenciamento de recursos hídricos. Para cada um dos cenários a sociedade poderá propor a situação desejável, ou a “bacia que podemos” - traduzidos em termos de quantidade e qualidade de água disponível na bacia - diante das forças sobre as quais não tem controle e considerando as possibilidades e restrições políticas, econômicas e operacionais do sistema de gerenciamento de recursos hídricos.
Embora algumas abordagens – incluindo a do Plano Nacional de Recursos Hídricos 2020, tenham adotado hipóteses sobre o desempenho do gerenciamento de recursos hídricos como uma das variáveis para conformação de cenários, esta abordagem é equivocada, como já foi acima comentado, salvo melhor juízo. No processo de planejamento deve ser estabelecido qual a melhor forma de gerenciar uma bacia hidrográfica diante de cenários futuros alternativos. As estratégias que forem propostas buscam obter a melhor situação ante cada cenário, seja ele tendencial, otimista ou pessimista, ou de qualquer outra natureza. Alertando que esta classificação de cenários tendencial, otimista e pessimista é superada nas abordagens mais modernas de planejamento, algo a ser mais bem detalhado adiante.
Em conclusão, na abordagem de planejamento proposta serão prospectados cenários alternativos factíveis, conformados por comportamentos alternativos das variáveis não-controláveis (ou parcialmente controláveis) que atuam na bacia. Uns serão mais ou menos desejáveis que outros. O planejamento de recursos hídricos deverá propor a melhor aplicação de medidas estruturais (obras) e de seus instrumentos (outorga, cobrança, etc.) de forma que, qualquer que seja o cenário, a bacia alcance a melhor situação possível – em termos de qualidade e quantidade de água -, dentro das limitações que este cenário estabelece, e das possibilidades de seu sistema de gerenciamento de recursos hídricos.
Obviamente, se pode alegar que existe alguma incerteza sobre a aplicação desejável dos instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos. Os órgãos outorgantes podem não estar adequadamente preparados para aplicação das outorgas, a cobrança pelo uso da água pode sofrer resistência por parte de alguns usuários, entre outras possibilidades. E por isto, o gerenciamento de recursos hídricos fracassa ante às demandas do cenário que se materializa. No entanto, o que se deseja em um plano de recursos hídricos é o estabelecimento do melhor gerenciamento de recursos hídricos factível (ou seja, considerando as limitações e restrições existentes) para cada cenário futuro alternativo. Mesmo que o planejador seja demasiadamente otimista com relação à factibilidade do gerenciamento planejado, e na prática ele fique longe do que é desejável, isto servirá, no mínimo, como alerta às possíveis consequências em termos de alcance das condições quali-quantitaivas desejáveis para os recursos hídricos. Permitindo alertar a sociedade que o futuro desejado em termos de quantidade e qualidade de água não será alcançado como previsto, e estabelecendo a necessidade de se replanejar os recursos hídricos da bacia. 

8 - Termos de referência: diagnóstico

Na elaboração de um plano de recursos hídricos a fase de diagnóstico é a mais complicada. Pois demanda equipes maiores, com várias disciplinas, informações de inúmeras fontes, diversos tipos de análise. Eu, quando coordeno um plano, tenho a função de elaborar a edição final dos seus relatórios e é um verdadeiro suplício a tentativa de adaptar diferentes temas e estilos a um padrão mais ou menos uniforme de texto que deve ter o produto.
Por conta do que os TRs exigem, o diagnóstico deve ter diversos capítulos, como abaixo vai um exemplo:


1.       Meio físico
a.       Caracterização fisiográfica da bacia
b.      Caracterização geológica e geomorfológica
c.       Caracterização climática
d.      Caracterização dos solos
e.      Aptidão agrícola
f.        Aptidão à irrigação
g.       Cobertura vegetal
h.      Uso e ocupação do solo
                                                   i.      Análise espacial dos padrões de ocupação
                                                 ii.      Estrutura fundiária
                                                iii.      Unidades de Conservação
i.         Processos erosivos e sedimentológicos
2.       Caracterização do Meio-Biótico
a.       Fauna e Ictiofauna
b.      Flora
3.       Análise Institucional e Legal
a.       Legislação
b.      Sistema de recursos hídricos
4.       Caracterização Sócio-Econômica
a.       Evolução histórica
b.      Padrões culturais e antropológicos
c.       Atores Sociais e estratégicos
d.      Economia
e.      Demografia
f.        Polarização econômica
5.       Caracterização das águas superficiais
a.       Regime pluviométrico
b.      Diagnóstico das disponibilidades hídricas
c.       Qualidade da água na cena atual
6.       Caracterização das Águas Subterrâneas
7.       Diagnóstico das demandas hídricas
a.       Análise do cadastro de usuários
b.      Análise do cadastro de usuários de águas subterrâneas
c.       Demandas Hídricas na cena atual
                                                   i.      Abastecimento urbano
                                                 ii.      Abastecimento rural
                                                iii.      Dessedentação animal
                                               iv.      Mineração
                                                 v.      Indústria
                                               vi.      Irrigação
                                              vii.      Geração de energia
                                            viii.      Navegação
                                               ix.      Pesca comercial
                                                 x.      Turismo e lazer
d.      Proteção e preservação
8.       Cargas Poluidoras na cena atual
9.       Caracterização da infraestrutura hídrica
10.   Balanço Hídrico: Confronto entre disponibilidades e demandas hídricas
a.       Balanço Hídrico em quantidade
b.      Balanço Hídrico qualitativo

No quadro anterior dá para observar que a parte de recursos hídricos só entra na coluna à direita; a da esquerda apresenta os conhecimentos gerais que sustentarão as análises hídricas da segunda parte.
A dificuldade inicial de executar a contento os temas da coluna à esquerda é que se deve contar com diversos especialistas dos diferentes temas. Eles, por sua vez, muitas vezes, não têm conhecimentos maiores em recursos hídricos. Isto os faz apresentar a mesma estrutura de relatório seja para um plano de recursos hídricos ou para um EIA/RIMA de uma rodovia. Minha luta com estes colegas tem sido que atendam minhas demandas de “molhar” os seus produtos. Oriento que para um plano de recursos hídricos o tema interessa se de alguma forma ele tem ligações com a água. Ou por que uma formação geológica determina a existência de mais ou menos água subterrânea, ou por que um determinado clima determinará a necessidade ou não de irrigação, ou por que determina espécie da biota demanda um determinado regime hidrológico para sua sobrevivência, etc. Preciso saber se construir um reservatório inundando uma área causará algum impacto, positivo ou negativo, na biodiversidade. Se um canal corta um corredor ecológico. Este tipo de coisas.
Infelizmente, o que recebo, muitas vezes, ainda são longos relatórios com nomes complicados para formações geológicas, solos, bichos e plantas, com páginas e páginas incompreensíveis, que de nada contribuem para o plano. Traduzir isto para responder às questões levantadas previamente nem sempre é possível. As disciplinas envolvidas nestas análises são muito descritivas e seus profissionais estão acostumados a responder à pergunta “o que é?”, mas não a perguntas como “o que acontece se?” e “o que fazer para?”, quem são fundamentais em um plano de recursos hídricos.
Dos economistas vêm páginas e páginas com dados do IBGE mostrando a demografia, sexo, idade, cobertura de diversos serviços, indicadores econômicos de diversas naturezas, que nem sempre são interpretados na tentativa de avaliar como isto influenciará o uso, o controle e a proteção das águas.
Agravando este quadro existe a proliferação de informações e estudos. Quando iniciei os trabalhos de elaboração de planos uma das insatisfações era a carência de dados. Hoje, embora ainda exista carência em um ou outro tema relevante, o que se observa é uma grande quantidade de informações oriundas de diferentes fontes e bases de dados, sendo sistematicamente exigida as suas considerações. O trabalho de consultoria se arrasta então na leitura de vários documentos para avaliar o que existe de realmente substancial para uso no plano, sendo necessária as suas citações para que fique claro que foram consultados, mesmo que nada tenha sido usado.
Existem também os dados que foram obtidos por determinada empresa, pública ou privada, mas que ela tem dificuldade de liberar para a consultora encarregada de elaborar um plano. Certa vez ouvi de um geólogo que sua empresa, uma estatal, teria algumas informações geológicas importantes sobre a bacia, mas que não passaria para nós, empresa privada. Uma questão talvez ideológica entrando em conflito com a demanda de boa qualidade do plano. Em outra situação uma empresa privada tinha dados hidrológicos importantes de um trecho de rio que apresentava criticidade que o modelo de balanço hídrico não acusava, por estar trabalhando com séries hidrológicas não extensas e sem registros no local. Somente nos passou estes dados, já no final do estudo, causando atrasos, quando verificou que sem eles não poderíamos registrar no modelo a criticidade que realmente havia no balanço hídrico, e que isso acabaria a prejudicando, já que sua captação estava nesse trecho. Um detalhe importante é que esta empresa tinha representante no comitê e, portanto, tinha ciência que estava sendo elaborado o plano, e que esta informação hidrológica é essencial.
Portanto, além da grande quantidade de informação existente, que nem sempre está disponível facilmente, mas às vezes é cobrada pelo contratante, e que pode chegar tarde atrasando o cronograma, existem os produtos parciais de consultores temáticos com longas páginas das quais se deve garimpar alguma informação realmente útil ao plano. Para mim estariam satisfatórios relatórios simples e compactos que fizessem comentários genéricos sobre o que existe, sem grandes detalhes e na forma de quadros. Para então ser indicado, do que existe, o que interessa ao plano. E aí, sim, detalhar porque o tema afeta ou é afetado pelos recursos hídricos, como, onde e com que intensidade, e o que fazer para mais bem seja aproveitado ou protegido, etc. Isto reduziria em muito o esforço de elaboração e o volume dos relatórios de diagnóstico, o que reduziria o tempo de análise e, em consequência, os prazos e custos de elaboração de um plano.
Porém, com a entrada de uma leva significativa de não-engenheiros nos órgãos contratantes, como já comentei em outra inserção, muitas vezes é exigido da equipe os longos relatórios descritivos que a nada conduzem. Exatamente por que estes profissionais não-engenheiros estão também acostumados com a abordagem descritiva e só apreciam um produto que esteja nesses moldes.
Não quero, porém, dar uma ideia errada que seja contra os não-engenheiros participarem dos planos. Ao contrário, acho que os planos e o ambiente em que são elaborados foram muito enriquecidos com a multidisciplinaridade. Trabalhar e trocar ideias com pessoas com outras formações nos faz ampliar nossos horizontes, aprender novos enfoques, compartilhar ideias e chegar se possível a sínteses que em muito qualificam os produtos. Apenas relato o embate que ainda existe entre uma abordagem mais descritiva (“o que é?”), com outra mais especulativa e pragmática (“o que acontece se?” e “o que fazer para?”) necessária à elaboração de um plano. E que talvez seja superada com o tempo, na medida que seja enfrentada, como proponho.
Há necessidade de se simplificar os diagnósticos de planos de recursos hídricos, eliminando o que não é necessário, reduzindo as páginas de seus volumes de forma a fazer desta fase algo efetivamente útil para as fases seguintes. E não, como frequentemente ocorre, as exigências sem sentido fazerem com que esta fase extrapole todos os prazos e orçamento, acabando com o fôlego das consultoras, que têm o contrato rescindido em comum acordo (ou mesmo com pendências legais), restando um diagnóstico que em poucos anos estará desatualizado e, portanto, de pouca utilidade para os futuros estudos.

Costumo a comentar, mais uma vez inspirado no Ackoff (“planejar é conceber um futuro desejado e os meios práticos para alcançá-lo”) que o plano é iniciado na Fase B, em que é concebido o futuro desejado, e se encerra na C, em que as ações para alcance desse futuro desejado são aprovadas. A Fase A é onde ele se assenta. Tem que ser sólida, para estabelecer os subsídios necessários, mas não tanto que resulte em desperdícios desnecessários de tempo e recursos.