sábado, 22 de fevereiro de 2014

7 - Termos de referência – aqui se faz, aqui se paga!

Os termos de referência, ou TRs, sempre estão presentes no universo do consultor que é contratado para elaborar estudos e projetos. É lá que o contratante explica o que deseja, em termos de produtos, de metodologias,  de prazos, etc.
Meu envolvimento com TR iniciou, portanto, nas primeiras experiências profissionais como consultor. Mas foi só bem adiante, no início dos anos 90, se bem me recordo, que fui contratado pelo BID para elaborar um TR para contratação do Plano de Gerenciamento Integrado de Recursos Hídricos do Distrito Federal, que tive a experiência “do outro lado do balcão”. Que é deliciosa, pois no TR se pode colocar uma imagem do paraíso, demandar tudo o que faria um plano perfeito. O problema será transferido para os consultores contratados que enfrentarão a realidade, muitas vezes mais próxima ao inferno, para tentar levá-la, se possível, o mais próximo possível do paraíso almejado no TR. Uma longa distância, na maioria das vezes. O “aqui de faz, aqui se paga” do título desta inserção é que alguns anos mais tarde este plano foi contratado, tendo por referencial o TR que havia elaborado, e fui chamado pela consultora para elaborar a parte dele que se relacionava com os instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos. Senti na pele, então, e sem poder reclamar, as demandas de um TR exigente, elaborado por um perfeccionista que não avaliou a dificuldade de sua implementação: eu mesmo!
Neste TR me lembro ter adotado e aprofundado um esquema que havia visto tempos antes em um plano de saneamento na bacia do rio dos Sinos/RS: esse TR definia os produtos que desejava, estabelecia metas para eles e apresentava indicações metodológicas, orientando como deveria ser a abordagem para desenvolvimento dos produtos. Interpretei aquilo de uma forma talvez mais radical que na proposta original: que um TR deveria simplesmente dizer o que deve ser gerado como produto, apresentar orientações metodológicas genéricas para melhor conformar este produto desejado e deixar que as consultoras licitantes decidam qual a melhor metodologia para atendimento às demandas. Isto por que muitos TRs eram, e ainda são, demasiadamente detalhados. Eles, de certa forma, definem passo a passo a abordagem metodológica, o que faz com que qualquer consultora possa apresentar uma proposta metodológica adequada: basta copiá-lo. Isto colocaria no mesmo balaio consultoras competentes com outras que pouco sabem daquela matéria. Consequência provável é que apresentarão preços aviltados – pois eles decidirão o certame -, e conseguirão o contrato que não poderão levar adiante a contento, tanto por incapacidade, quanto pelo orçamento depreciado. Um TR menos “mastigado” teria a possibilidade de contrastar as boas das más consultoras, portanto, pois nos aspectos metodológicos é que se sabe quem tem e quem não tem competência.
Obviamente - e este parágrafo atende um comentário do colega Hector Muñoz a esta postagem - o TR deve "mastigar" o suficiente aquilo que se deseja como produto para evitar que posteriormente à contratação existam disputas sobre o que era e o que não era previsto. Isto demanda um equilíbrio entre a precisão da definição do produto que se deseja e a redundância na apresentação de orientações metodológicas para obtê-lo. Isto pois, muitas vezes, a definição mais precisa do produto passa necessariamente pela metodologia que o apresenta. Exemplo: pode-se exigir a estimativa de disponibilidades hídricas superficiais pelo ajuste de modelos matemáticos tipo chuva-vazão ou pelo uso de regionalização hidrológica, com resultados distintos quanto à precisão. Nesses casos será inevitável precisar a metodologia. Mas nem sempre isto será necessário, é é um apelo ao bom senso que faço: o TR deve estar mais focado nos produtos que deseja do que na metodologia para fornecê-los, devendo detalhá-las apenas quando isto for necessário à maior precisão da definição do que é desejado.
Não sei exatamente se a divisão que se tornou clássica nos planos de recursos hídricos no Brasil, com a Fase A de Diagnóstico, B de Prognóstico e C de Ações já era praxe em outros TRs que conhecia. O fato é que assim distribui as fases do TR e, portanto, do plano do DF. Esta é uma questão que merece reflexão. O que temos de conhecimento é resultado do acúmulo de experiências que vivemos, com participação de vários outros colegas. Em determinado instante nunca se sabe com certeza se aquilo que imaginamos ter criado foi resultado de uma sacada individual, ou de uma adaptação e organização de ideias por outros criadas. O fato é que esta divisão nas 3 fases até hoje permanece, o que parece lógico: em qualquer plano de deve ter um diagnóstico situacional, uma visão de futuro com projeções ou cenários alternativos e, finalmente, “os meios práticos para alcançar o cenário desejado, como ensinava Ackoff, na última fase.
Faço esta ressalva acima por que a coisa não parou por aí. Anos depois, lá pelo ano 2000, a Secretaria de Recursos Hídricos do MMA se preocupou em elaborar um modelo de TR para orientar a contratação de planos de recursos hídricos que estavam na pauta das atividades. Para isto realizou workshops em algumas cidades para mostrar o que já havia de acúmulo e avaliar o que faltava. Fui a um desses eventos e me deparei com uma dinâmica meio dispersa, em que as pessoas mais discutiam o que deveria ser um plano ideal, do que suas ideias de organização de um TR que permitisse que fosse produzido este plano idealizado. Pensando nisto, quando retornei ao meu escritório, peguei o arquivo do TR que havia elaborado para o DF, adaptei-o, retirei referências locais, e passei aos colegas que estavam à frente da atividade de elaboração do TR padrão para a SRH/MMA. Soube alguns meses depois que meu modelo, não sei com que alterações, havia sido passado para colegas do CETEC/MG, que detalharam algumas partes e alteraram outras, e retornaram à SRH. Mais adiante, em 11/12/2002, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos aprovou a sua Resolução 17, que “estabeleceu diretrizes para elaboração dos Planos de Recursos Hídricos de Bacias Hidrográficas”, e que em seu anexo apresentava um modelo de TR que reconheci em muitas partes o que havia elaborado para o DF. Este anexo, da resolução hoje revogada, inspirou a elaboração de muitos TRs que tive que cumprir em outros planos de recursos hídricos a partir de então. Muitos o chamavam de “maldito TR” ou outras denominações pouco lisonjeiras, para minha diversão, que atenuava o esforço que despendia em, mais uma vez, de implementar as suas exigências nos planos em que me envolvi.

Portanto, me sentindo um pouco responsável pelos problemas de atendimento às exigências de um TR, passo às suas análises. Para tanto, há necessidade de serem divididas nas suas 3 fases, agora clássicas: Diagnóstico, Prognóstico e Ações. Elas serão objeto das próximas inserções, nessa mesma ordem.

3 comentários:

  1. Concordo contigo que a essência de um TR deve ser a de dizer simplesmente qual o produto desejado, apresentar orientações metodológicas genéricas e deixar que as consultoras decidam qual a melhor metodologia para o caso. Mas, mesmo pensando assim, devo reconhecer que, não poucas vezes, os TR requerem de algumas orientações específicas e, portanto, deveriam concluir num texto intermédio entre o detalhamento que tu justamente criticas e o ideal conceitual acima.
    A propósito do tema em pauta e do que nos contas, lembro de uma experiência durante meu segundo período de diretor de recursos hídricos em SC, em 2004. A nossa realidade era condizente com o que vc expôs na inserção “A (falta de) estruturação dos sistemas estaduais de recursos hídricos”. Éramos “4 gatos pingados” com muita carga de trabalho para atender. Uma delas era lançar os editais para 3 planos de bacia. De fato, quando eu assumi como diretor, os TR já tinham sido elaborados no final da gestão anterior. Tinham sido elaborados com participação direta de um consultor da equipe técnica do agente financiador que, no caso, era o BM, fato que tinha sido fundamental para sua aprovação. O resultado foi um TR pesado, ultra detalhado, com muitas exigências pontuais. Mas acompanhava o roteiro indicado pela SRH e contava com a aprovação da área técnica do agente financeiro. E, por outra parte, dada a precariedade da equipe técnica da diretoria de recursos hídricos, não havia nenhuma condição de elaborar um TR alternativo em tempo oportuno. Hoje a realidade não seria muito diferente pero creio que as colocações e reflexões de um profissional de reconhecida competência e experiência, como tu, podem colaborar muito para que seja possível atingir “a justa medida” nos TR de planos de recursos hídricos de bacias hidrográficas.
    Héctor Raúl Muñoz

    ResponderExcluir
  2. Complementando...
    Na minha opinião, um dos fatores que faz quase obrigatório o detalhamento dos TR é o fato de se precisar de uma previsão orçamentária para o serviço. Por uma parte, é necessário estimar o custo do serviço requerido. Por outra, há que tentar evitar grandes disparidades entre o "preço" das propostas, que resultem, simplesmente, da falta de especificações nos TR.
    Héctor Raul Muñoz

    ResponderExcluir
    Respostas
    1. De acordo: fiz uma alteração no texto para acatar esta complementação; grato.

      Excluir