quinta-feira, 27 de fevereiro de 2014

12 – Enquadrando o enquadramento

O enquadramento de corpos de água, de acordo com seus usos preponderantes, é o instrumento das políticas nacional e estaduais de recursos hídricos que mais suscita controvérsias. Para início da história, nem um instrumento é. Afinal, instrumento é um meio para se alcançar alguma meta; o enquadramento é uma meta de qualidade de água, não um meio, a ser alcançada pela aplicação dos instrumentos de gerenciamento de recursos hídricos e pelas medidas estruturais disponíveis: tratamento de efluentes, em princípio.
Este instrumento acha-se regulamentado pela Resolução CNRH 91/2005, que dispõe sobre o enquadramento de águas superficiais e subterrâneas. Aí inicia o primeiro equívoco: esta resolução estabelece os passos para se aprovar os enquadramentos, como se fora algo separado do plano de bacia. E repete praticamente todos os passos necessários para elaboração de um plano de bacia, sendo que ao final faz uma quinada para as questões de qualidade. Como se um plano de bacia devesse fazer, por sua vez, uma quinada para as questões de quantidade, existindo, pois, dois planos que tratariam quantidade e qualidade de forma separada. Isto permitiria se entender que foi revogado o dispositivo do art. 3º. Da lei 9.433/97 da Política Nacional de Recursos Hídricos, que dispõe: Art. 3o. Constituem diretrizes gerais de ação para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade”. E não foi!
Isto tem causado problemas em planos de bacias em estados como Minas Gerais e Bahia onde são demandados documentos separados até no título: Elaboração do Plano de Recursos Hídricos e da Proposta de Enquadramento dos Corpos de Água da Bacia X. E nos Termos de Referência são exigidos relatórios do plano e relatórios da proposta de enquadramento, dissociando assim as aspectos de quantidade e de qualidade que a lei determina que não pode haver. Isto faz com que o relatório da proposta de enquadramento repita em 80% o que está no relatório do plano. E que no relatório do plano, aparentemente, não se devesse tratar das questões de qualidade e, portanto, de enquadramento. Mas como? A qualidade de água é determinada pela concentração de poluentes que é dada pelo quociente entre a carga de poluentes e a vazão hídrica. Logo, se pode alterar a concentração e, portanto, a qualidade de água, alterando-se o numerador (por exemplo, tratando esgotos) quanto o denominador (por exemplo, aumentando-se a vazão hídrica). Um modelo matemático de qualidade de água deve estar acoplado a um modelo de quantidade. Como tratar de qualidade, e de enquadramento, sem se tratar da quantidade de água?  Existem medidas estruturais e não-estruturais que alteram quantidade e qualidade: se pode controlar a quantidade e a qualidade de água de um trecho de rio restringindo-se as outorgas de captação e de lançamentos, simultaneamente. Um reservatório de regularização pode aumentar as vazões de estiagem melhorando as disponibilidades de água em quantidade e em qualidade. Como separar em relatórios distintos aspectos que devem ser considerados em conjunto? Esta dificuldade tive que enfrentar e ainda enfrento em planos que determinam tal separação com um resultado: relatórios repetitivos, redundantes, quando seria mais fácil que a proposta de enquadramento fosse tratada como um capítulo de um único relatório, indissociada de propostas relacionadas a questões de quantidade de água.
Outra questão que sempre me chamou a atenção é por que a ênfase em uma meta de qualidade de água – o enquadramento -, sem que seja demandada uma meta de quantidade de água? Ao não se estabelecer esta meta poder-se-ia estar dando margem à interpretação de que as demandas hídricas em quantidade deverão sempre ser atendidas, por meio de medidas estruturais: reservatórios de regularização e canais ou adutoras de transposição de água, o que nem sempre é econômica, ambiental ou socialmente justificável; além de se tratar de uma visão antiga, da época em que a água era considerada um recurso infinito. Esta necessária meta estabeleceria objetivos quantitativos tais como níveis de eficiência de uso de água (incluindo perdas toleráveis na rede de abastecimento público da água), garantias de suprimento e, até mesmo, quando inevitável, orientações para racionamentos. A lei apenas determina, neste aspecto, que “em situações de escassez o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais” (lei 9.433/97, Art. 1º., III). Em função disto que me parece uma ausência, criei o termo “enquadramento quantitativo” no qual devem ser estabelecidas metas de quantidade no plano.
Quando se trata das classes de qualidade a Política Nacional de Recursos Hídricos remete à Política Nacional de Meio Ambiente, e essa às resoluções no Conselho Nacional de Meio Ambiente. Para as águas superficiais a Resolução CONAMA 357/2005 e para as águas subterrâneas a Resolução CONAMA 396/2008 estabelecem as classes. A Resolução CONAMA 357 pode ser considerada revolucionária na área ambiental, caracterizada pela adoção de instrumentos comando-e-controle e pela adoção de padrões de qualidade do emissário, ou seja, pelo controle da poluição no efluente lançado no meio. Isto faz que independente de um empreendimento lançar seus efluentes em um rio com grande vazão ou, ao contrário, em um córrego, as exigências de tratamento seriam idênticas: a melhor tecnologia disponível. Isto pode fazer, em certos casos, que rios já excessivamente poluídos continuem sendo, pelo acúmulo adicional de novos lançamentos que, porém, adotaram a melhor tecnologia de tratamento disponível. A Resolução CONAMA 357/2005 se afasta desse paradigma ao se referir ao padrão de qualidade do corpo receptor. Assim, este problema anterior poderia ser evitado, ao se sinalizar que o corpo de água já atingiu a sua capacidade de assimilação de poluentes, e que não mais se poderia outorgar lançamentos de cargas poluentes.
O que tem a Resolução CONAMA 357/2005, das águas superficiais, de inovadora, tem a Resolução CONAMA 396/2008, das águas subterrâneas, de confusa, de difícil entendimento, o que talvez explique o fato de que, no meu conhecimento, não tenha sido ainda aplicada em planos de recursos hídricos. Já no seu início, no Art. 3º. estabelece as classes aparentemente como resultantes de uma condição atual e não como uma meta a ser alcançada:
“Art. 3º.  As águas subterrâneas são classificadas em:
I - Classe Especial: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses destinadas à preservação de ecossistemas em unidades de conservação de proteção integral e as que contribuam diretamente para os trechos de corpos de água superficial enquadrados como classe especial;
II - Classe 1: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, sem alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que não exigem tratamento para quaisquer usos preponderantes devido às suas características hidrogeoquímicas naturais;
III - Classe 2: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, sem alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que podem exigir tratamento adequado, dependendo do uso preponderante, devido às suas características hidrogeoquímicas naturais;
IV - Classe 3: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, para as quais não é necessário o tratamento em função dessas alterações, mas que podem exigir tratamento adequado, dependendo do uso preponderante, devido às suas características hidrogeoquímicas naturais;
V - Classe 4: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que somente possam ser utilizadas, sem tratamento, para o uso preponderante menos restritivo; e
VI - Classe 5: águas dos aquíferos, conjunto de aquíferos ou porção desses, que possam estar com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, destinadas a atividades que não têm requisitos de qualidade para uso.”
Cabe comentar que no caso das águas superficiais a Resolução CONAMA 357/2005 estabelece as classes em função dos usos preponderantes e de suas exigências de qualidade. A de águas subterrâneas as estabelece em função da qualidade com que são encontradas. Estaria havendo aí um equívoco de interpretação, confundindo classe de qualidade com meta de qualidade? Ou seja, entre a condição atual e a condição futura desejada?
Aparentemente os autores partiram da premissa de que as águas subterrâneas, sendo sujeitas a alterações antrópicas em suas qualidades, dificilmente podem ser recuperadas ao estado natural. Por isto, ao contrário das águas superficiais em que podem ser estabelecidas metas de melhoria de qualidade, nas águas subterrâneas apenas se pode constatar a qualidade (classificar) e definir na condição em que se encontram para que tipo de uso (consumo humano, animal, irrigação e recreação, de acordo com seu anexo) podem ser usadas, mediante tratamento ou não. Para tanto, a resolução estabelece Valores Máximos Permitidos – VMP de concentração para cada uso, apresentados em seu anexo, e aceita que “órgãos competentes” (sic) estabeleçam Valores de Referência de Qualidade – VRQ de concentração. Dependendo da classe, os VRQ podem ser iguais ou menores que os VMP dos usos preponderantes, ou é permitido, na minha interpretação, que em algumas classes o VRQ possa ser maior que o VPM de alguns usos – daí fala a resolução em VPM mais restritivo ou menos restritivo, podendo ser interpretado que o mais restritivo se reporta ao VPM do uso mais exigente, enquanto o menos restritivo ao VPM do uso menos exigente. Portanto, embora confesse que pouco consigo entender desta resolução, constato que ela está descolada da Resolução CONAMA 357/2005 das águas superficiais ou, pelo menos, não estabelece uma meta de planejamento, mas um sistema de classificação. Talvez alguém possa explicá-la melhor ou, se não for possível, ela deveria ser reformulada.
Falando, pois, apenas sobre a Resolução CONAMA 357/2008, já que a 396/2008 não alcancei entender, existem também algumas questões que me parecem triviais, mas que com frequência são levantadas. Uma delas busca estabelecer critérios diferenciados de enquadramento para corpos de água intermitentes. Obviamente, isto se aplica à região semiárida do Nordeste. O que alguns alegam é que o corpo de água sendo intermitente, pouco antes de secar, sua qualidade estaria totalmente comprometida, o que é verdade. No entanto, se couber a interpretação de que a Resolução CONAMA 357/2005 estabelece os limites de concentração aconselháveis para que a água tenha aptidão de suprir determinado uso, o raciocínio deve ser linear: sempre que isto não ocorrer, ou seja, quando as concentrações estiverem além da desejável, seja por que a meta de enquadramento ainda não foi alcançada, ou seja por que o rio está prestes a secar, o melhor seria buscar fonte alternativa de suprimento com qualidade adequada. A questão, portanto, não é alterar os limites de concentração no semiárido, mas de se buscar água com melhor qualidade. Ou que se prove que quando Euclides da Cunha afirmou que “o sertanejo é, antes de tudo, um forte” ele constatou que esta fortaleza, entre outros atributos, permite que use água de pior qualidade que os demais brasileiros, sem prejuízo à sua saúde.
Portanto, o enquadramento diz respeito não a um regime hidrológico específico, mas à qualidade que a água deve ter para ser apta para atender a determinado tipo de uso. Continuando a análise anterior, o corpo de água pode não secar, mas atravessar estiagens que comprometam sua qualidade e façam com que ela esteja aquém daquela que se almeja pelo enquadramento. Nesse caso, o mesmo raciocínio acima pode ser aplicado: se a água está com qualidade insuficiente melhor seria se buscar fontes alternativas.
Cabe agora a análise sobre o regime hidrológico de referência que se deve adotar para estabelecer o programa recuperação da qualidade de água para que a meta de enquadramento seja alcançada. A razão é clara: como os corpos de água tem seus volumes e vazões variáveis ao longo do tempo, e em teoria, durante as estiagens as condições de qualidade são piores (isto deverá ser comentado mais adiante), há que se estabelecer uma condição hidrológica de referência não para o enquadramento, pois ele, como foi proposto acima, nada tem a ver com o regime hidrológico, mas para as medidas de recuperação de qualidade de água para alcança-lo. Esta condição pode ser tão simples como uma vazão de estiagem, em caso de rios, ou um regime hidrodinâmico específico em um lago. Existe aí similaridade com a vazão referencial para outorga, que é referida à uma vazão de estiagem (Q7,10, Q95% ou Q90%, por exemplo). Mas não necessariamente deva ser a mesma referência adotada na outorga. De qualquer maneira, como na outorga, ao se estabelecer uma vazão de estiagem de referência, se admite a hipótese que em certas situações mais extremas de estiagem não haverá água em quantidade suficiente para suprimento às demandas, também podem haver períodos em que a insuficiência será qualitativa, e a classe de qualidade da água não atende ao enquadramento. E, é claro, assim com se estabelece no caso quantitativo um racionamento compulsório, no caso qualitativo, mesmo não sendo compulsório - pois se pode fisicamente usar água com pior qualidade do que a desejável - não é aconselhável. E isto justifica a busca de fontes alternativas de água para suprimento de usos mais sensíveis à qualidade das águas.
O reparo: apesar do que foi comentado acima, a condição crítica de qualidade pode não ocorrer nas estiagens. Por exemplo, em bacias intensa atividade agrícola ou urbanizadas, a condição crítica de qualidade das águas pode ocorrer durante as primeiras chuvas da estação úmida, quando o solo, que acumulou resíduos, é lavado e os resíduos atingem os corpos de água. É uma questão a ser observada no monitoramento e também nas medidas adotadas para que o enquadramento seja alcançado. Em lagos, a condição crítica de qualidade pode ocorrer na conjunção de uma estiagem, associada a ventos que represem as águas, impedindo as suas renovações, por isto se deveria falar em regime hidrodinâmico de referência.
O curioso é que os estados e a União estabelecem vazões de referencia para outorga, mas não o fazem para os programas para a efetivação do enquadramento.
Uma outra questão importante é sobre como alguns usuários, especialmente o meio industrial, encara o enquadramento com reservas, por temer que por meio dele sejam criadas barreiras às suas atividades. Para não me alongar muito, tratarei deste tema na próxima inserção. 

3 comentários:

  1. Lanna,
    Concordo contigo. Enquadramento não pode ser considerado como algo separado do plano de bacia. Para mim, isto é óbvio. De fato, o enquadramento implica em estabelecer metas de qualidade a serem atingidas, isto é, um cenário desejado para o qual o plano da bacia deve apontar. E se o plano se formular sem definir previamente as metas de qualidade, estas resultarão naturalmente das ações previstas nele pois, supõe-se que o plano deve considerar os usos previstos para os recursos hídricos da bacia e, inclusive, a priorização destes. Portanto, de uma u outra forma, plano e enquadramento estão intrinsecamente vinculados.
    Por outra parte, creio que tb é claro que o enquadramento não é um instrumento, no sentido de ferramenta para atingir uma meta, pois ele mesmo é a meta. Neste sentido, sp pensei que o legislador incluiu o enquadramento entre os instrumentos previstos na lei 9.433/97, por um motivo mais bem prático. Seria uma forma de salientar a necessidade de harmonia entre as políticas nacionais de recursos hídricos e de meio ambiente. De fato, não existe água só em quantidade ou só com qualidade. Ambos os atributos estão sp presentes e de forma interdependente entre si. E neste sentido, a gestão integrada da água faz com que ambas as políticas “se encontrem”. E o ponto de encontro é, justamente, definido pelo enquadramento, pois, as metas de qualidade, representadas por valores máximos permitidos de concentração de poluentes, devem ser associadas a uma vazão que serva como marco referencial. Se no curso de água existir disponibilidade de vazão maior, os usos previstos certamente serão possíveis pq as concentrações dos poluentes serão menores. E todas as captações e diluições autorizadas através do sistema de gerenciamento de recursos hídricos têm que ter em conta esse fato. Em resumo, o registro do enquadramento no elenco de instrumentos da 9433/97 se constitui, de fato, numa forma de salientar que na gestão dos recursos hídricos ambas políticas e, em conseqüência, ambos sistemas: o de meio ambiente (SISNAMA) e o de recursos hídricos (SINAGERH), tem que caminhar de mãos dadas.
    (Por razões de espaço continuarei no próximo comentário)
    Héctor Muñoz

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  2. Continuando com o tema das dificuldades que devemos enfrentar em relação à questão enquadramento, gostaria acrescentar um aspecto que, na minha opinião, dificulta a articulação que deve existir entre as instancias do SISNAMA e do SINAGERH, conforme estabelecido no Art. 2º da Resolução CONAMA 357/2005 e em mais de uma das resoluções do CNRH. Mas antes de avançar neste tema, permita-me um parêntesis.
    Na tua inserção salientas que a Resolução CONAMA 357/2005 pode ser considerada revolucionária na área ambiental ao se referir aos padrões de qualidade do corpo receptor e não apenas aos padrões de qualidade do emissário. Salvo erro de interpretação da minha parte, creio que nesse ponto cometes uma “injustiça” com a CONAMA 20/1986, pois, foi esta resolução a primeira que estabeleceu padrões de qualidade para o receptor. A CONAMA 357/2005 manteve este critério e tem outros méritos próprios, dentre os quais destaco um que me interessa em função do problema que queiro salientar.
    A Resolução CONAMA 357/2005 registra no seu Art. 10, que “Os valores máximos estabelecidos para os parâmetros relacionados em cada uma das classes de enquadramento deverão ser obedecidas nas condições de vazão de referência” (grifado nosso). Trata-se de um avanço em relação à CONAMA 20/1986, que estabeleceu padrões de qualidade mas sem especificar as condições de vazão, exceto no caso da DBO nas classes 2 e 3, a respeito do qual o Art. 13 estabelecia que os padrões de qualidade deviam ser atendidos “nas condições críticas de vazão”, sendo “Qcrit = Q7,10”. Mas esta disposição da CONAMA 20/86 permite perceber que os padrões de qualidade são as concentrações máximas a serem permitidas nas águas residuais no curso de água, as quais devem corresponder, no mínimo, à vazão ecológica. (Nas instâncias do SISNAMA ainda é usual identificar a vazão ecológica com a Q7,10). Já a CONAMA 357/2005 permite que esta vazão mínima não seja, necessariamente, a Q7,10, mas um outro valor – identificado como “vazão de referência” – a ser definido no âmbito da gestão dos recursos hídricos da bacia (Art. 2°, XXXVI).
    Vc salienta muito bem que “o enquadramento diz respeito não a um regime hidrológico específico, mas à qualidade que a água deve ter para ser apta para atender a determinado tipo de uso.” E nesta mesma linha de raciocínio saliento, por exemplo, que a CONAMA 357/2005 registra que as águas classe 1 e 2 são destinadas entre outras finalidades, à ”proteção das comunidades aquáticas e re-creação de contato primário”. Ou seja, o enquadramento visa garantir não só usos consuntivos, mas tb usos NÃO consuntivos. Então, no caso de rios onde é possível retirar água para usos consuntivos, há que ter cuidado de limitar os volumes retirados de forma que as águas remanescentes mantenham concentrações de poluentes , no máximo, iguais aos padrões de qualidade que correspondam à classe prevista no enquadramento. Isto tb vale para as águas “remanescentes” após um novo lançamento de poluentes. Com efeito, a Resolução CONAMA 430/2011 estabelece, no Art 12, que o lançamento de efluentes não poderá exceder os padrões de qualidade do corpo receptor nas condições de vazão de referência ou de volume disponível.
    (Novamente, por razões de espaço continuarei no próximo comentário)
    Héctor Muñoz

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  3. A prática da outorga no SINAGERH respeita as disposições do SISNAMA, pois as outorgas são concedidas de forma tal que os volumes remanescentes fiquem com concentração menor ou igual que o correspondente padrão de qualidade. Isto significa que, no âmbito do SINAGERH, a vazão de referência real para efeitos de diluição é a vazão mínima a ser mantida no curso de água, embora na terminologia formal adotada a Qref é o referencial máximo (e não o mínimo) para efeitos de outorga. E, portanto, temos um problema de nomenclatura entre os dois sistemas, pois, conforme mostrado, o que denominamos “vazão de referência” nas instâncias do sistema de recursos hídricos não é o aquilo que denomina-se com o mesmo no nome nas instâncias do sistema de meio ambiente. E creio que isto se constitui num elemento que dificulta a articulação que deve existir entre os dois sistemas, conforme enfatizado nas resoluções do CONAMA e do CNRH.
    Uma possibilidade para compatibilizar a terminologia seria a de modificar o teor do Art. 10 da Resolução CONAMA 357/2005, registrando: “Os valores máximos estabelecidos para os parâmetros relacionados em cada uma das classes de enquadramento deverão ser obedecidos nas condições de vazão mínima a ser mantida no rio, que deve corresponder a uma fração da vazão de referência”. E manter a conceituação desta conforme utilizada no sistema de recursos hídricos.
    Uma outra possibilidade de modificação, que teria a vantagem de envolver somente o âmbito do SINAGERH, é denominar como vazão de referência à vazão mínima, QMIN, a ser mantida na seção do rio. Esta corresponde àquela fração que não pode outorgar-se para captação. Mas corresponde a água que por permanecer no rio continuará disponível para outorgas de diluição de efluentes enquanto a concentração de poluentes não ultrapassar os limites definidos no enquadramento do corpo hídrico. Denominar "Vazão outorgável" àquela que hoje é denominada como vazão de referência nos sistemas de outorga das entidades gestoras de recursos hídricos. Denominar "Vazão outorgável para captação" à diferença entre a vazão outorgável (total) e a vazão de referência, QMIN. Assim este valor seria referência em dois sentidos. Por uma parte, para a outorga de diluição, atendendo integralmente o estabelecido na Resolução CONAMA nº 357/2005. Por outra, como vazão mínima que deve existir no rio para que os usos consuntivos sejam passíveis de autorização. Em todos os casos subentende-se que a vazão mínima a ser mantida deve ser igual ou maior que a vazão ecológica.
    Considerando o teor da sua inserção, vc provavelmente vai questionar o meu entendimento. Mas acredito que coincidimos numa coisa: a conceituação de vazão de referencia nos sistemas ambiental e de recursos hídricos, não é a mesma. Por outro lado, devo esclarecer que os meus comentários acima não significam que eu acredite na solução dos problemas de qualidade nas águas dos nossos rios através da outorga de diluição nem com o fato de atrelar todas as outorgas de captação a uma mesma vazão de referência . Mas este assunto como o fato de usar a terminologia “outorga de diluição” em vez de “outorga de lançamento”, é matéria para um comentário a respeito da tua inserção sobre outorga que pretendo fazer posteriormente.
    Héctor Muñoz

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